הספריה המשפטית
חוק הבטחת הכנסה, התשמ"א-1980 דין, הלכה ומעשה

הפרקים שבספר:

כללי

1. מבוא
חוק הבטחת הכנסה נחקק בשנת 1980. הוראותיו המסועפות טוות את רשת המגן האחרונה העומדת לתושבי המדינה הנחשפים למצב של מחסור קיומי. תכליתו המרכזית של החוק היא לתמוך בתושבי המדינה הנקלעים למצב בו אין ביכולתם לספק לעצמם את צרכיהם הבסיסיים.

כפי שנקבע בדברי ההסבר להצעת חוק הבטחת הכנסה, "מטרת החוק המוצע היא להבטיח לכל אדם ומשפחה בישראל, שאין בכוחם לספק לעצמם הכנסה הדרושה לקיום, את המשאבים לסיפוק צרכיהם החיוניים" {ה"ח 1417 מיום 30.9.1979, תש"ם, בעמ' 2; ראה גם: אברהם דורון וג'וני גל "מערכת הבטחת ההכנסה בישראל בפרספקטיבה בין-ארצית משווה" 58 ביטחון סוציאלי 5, 6 (2000) (להלן: "דורון וגל"). לפירוט כלל מערכות הרווחה העומדות לאוכלוסיה הנזקקת ראה: רות בן ישראל ביטחון סוציאלי ב' 899-898 (2006) (להלן: "בן ישראל")}.

יישומה של תמיכה זו נעשה באמצעות גמלה דיפרנציאלית, המותאמת לגילו ולמצבו המשפחתי של מבקש הגמלה. החל משנת 2006 נגזרת הגמלה מסכום בסיסי המעודכן מידי שנה בהתאם לשיעור עליית המדד במשק, דבר המאפשר לה להתעדכן ולהתאים עצמה בהתאם למצב הכלכלי ויוקר המחיה בישראל {ראה, הגדרת "הסכום הבסיסי" בסעיף 1 לחוק הבטחת הכנסה ושיעורי הגמלה הקבועים בתוספת השניה לחוק; בעבר התבצע העדכון לפי השכר הממוצע במשק - ראה סעיף 1 לחוק; בן ישראל, בעמ' 872}.
הנחת היסוד הגלומה בחוק היא כי הדרך המרכזית להשגת והבטחת קיום אנושי בכבוד היא עבודה. הנחה זו משתקפת בשני היבטים משלימים של החוק: ראשית, גמלת הבטחת הכנסה ניתנת רק למי שאינו מסוגל לפרנס את עצמו בכוחות עצמו. אופייה של הגמלה, בהגדרה, הינו שיורי: היא מוענקת רק לתושב המדינה שאינו מקבל הכנסה מספקת מעבודה, מגמלאות או ממקור מכניס אחר, ואין לו משאבים מספקים להעמיד לצורך קיומו הבסיסי {הצעת חוק הבטחת הכנסה, בעמ' 3-2}.

שנית, הפן המשלים של מתן הכנסה חלופית בידי הפרט, הוא מניעת מצב בו הכנסה זו הופכת בעצמה תמריץ שלילי ליציאה לעבודה. תכלית הגמלה היא לקיים את הפרט בתקופת הביניים בה הוא מוצא עצמו מחוסר משאבים, אך לא למנוע ממנו לשוב ולהשתלב בשוק העבודה. נהפוך הוא, המדינה מעוניינת לעודד את תושביה לצאת לעבוד, ולא להישאר נזקקים ותלויים בתמיכת הציבור לאורך זמן. החוק שואף איפוא להבטיח כי הגמלה תהא תחליף זמני - ולא קבוע - לעבודה {ראה והשוה: דורון וגל, בעמ' 8, 24-23; אריה לייב מילר "דיני הבטחת הכנסה בישראל בהשוואה למשפט במערב-גרמניה", שנתון משפט העבודה א' 91, 93-92 (1989); בן ישראל, בעמ' 845-843}.

יצויין כי לצד גמלת הבטחת ההכנסה, שנועדה לסייע למי שלא מסוגל לפרנס עצמו, חוק הבטחת הכנסה מאפשר גם קבלת גמלת השלמת הכנסה, שנועדה לסייע לפרטים שהצליחו להשתלב בשוק העבודה, אולם הכנסתם נמוכה ואינה מספיקה לצורך קיום בסיסי.

מעקרונות אלה נגזרים שני המבחנים העיקריים הקובעים את זכאותו של אדם לגמלה: מבחן ההכנסות ומבחן התעסוקה. מבחן ההכנסות, העומד במרכזן של העתירות שלפנינו, מתווה כללים לכימות והערכה של הכנסתו של תובע הגמלה. מטרתו לבחון האם עומדת לתובע הכנסה מספקת על-מנת למלא את צרכי החיים הבסיסיים, או שמא זקוק הוא לגמלה. הכללים בדבר בחינת ההכנסות השונות, כימותן וההתחשבות בהן בהחלטה בדבר מתן גמלה מעוגנים בפרק ד' לחוק ובתקנות הבטחת הכנסה, התשמ"ב-1982 {בן ישראל, בעמ' 874-872; דב"ע מג/04-162 חביב דהן - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע טו 351 (1984)}.

המבחן התעסוקתי מתנה את הזכאות לגמלה בכך שהתובע עשה כל מאמץ אפשרי מצידו למצוא עבודה שיש בצידה הכנסה, העולה על סכום הגמלה {ובלשון החוק, שהוא מיצה את כושר השתכרותו}. לפיכך, על התובע להיות מחוסר עבודה מספקת או בלתי כשיר לעבודה {לפי רשימת פטורים הקבועים בסעיף 2(א) לחוק הבטחת הכנסה ובתוספת הראשונה}; וככל שיש ביכולתו לעבוד, עליו להיות נכון לקבל כל עבודה המוצעת לו על-ידי שירות התעסוקה ואשר תואמת את מצב בריאותו וכושרו הגופני {בן ישראל, בעמ' 880; עב"ל 232/99 אדית אורי נ' המוסד לביטוח לאומי, פד"ע לח 157, 168-163 (2002); דיון מס' מא/91-3 אוזיאס מאיר נ' שירות התעסוקה, פד"ע יג 61 (1981)}.

הנה-כי-כן, תכליתו של מבחן התעסוקה כפולה: יש בו כדי לוודא כי מבקש הגמלה אכן נזקק לסיוע מהמדינה ואינו בוחר בחיים של אבטלה מרצון, ובד-בבד הוא מפנה את הפרט לקבל סיוע במציאת עבודה, ובכך משפר את סיכוייו לצאת ממעגל העוני והדלות ולהתקדם לעבר הגשמה ופרנסה עצמית. המבחן התעסוקתי נותן איפוא ביטוי לתכליתו השניה של החוק, לפיה תמיכת המדינה בפרט מיועדת להיות הסדר זמני, שבזכותו ולאחריו יוכל הפרט להתאושש ולעמוד על רגליו שלו.

נוסף על שני מבחנים מהותיים אלה קובע החוק גם תנאים של תושבות וגיל. תנאי התושבות ממקד את גבולותיה של רשת המגן החברתית לתושבי המדינה, המחזיקים במעמד תושבות במשך שנתיים רצופות לכל הפחות. תנאי הגיל מגביל את הגמלה לתושבים שגילם עולה על 25 שנה, מתוך הנחה כי בגיל צעיר יכול אדם בדרך-כלל להתפרנס כדי מחייתו בכוחות עצמו או שהוא עודנו סמוך על שולחנו של אחר - בעיקר בני משפחתו - ועל-כן, אין לראות בו כמי שזקוק לתמיכת המדינה.

לצד כלל זה נקבעו חריגים המאפשרים מתן גמלה גם למי שגילו צעיר מגיל הסף. חריגים אלה מטיבם נועדו ליתן מענה למצבים בהם נסיבות חייו של התובע מעידות כי אין ביכולתו להתפרנס בכוחות עצמו, על-אף גילו הצעיר {בג"צ 10662/04 סלאח חסן ואח' נ' המוסד לביטוח לאומי ואח', תק-על 2012(1), 5203 (2012)}.
2. דברי הסבר כלליים
המוסד לביטוח לאומי הוא הגורם המופקד על הבטחת הכנסה לאזרחים שאין להם אפשרות להבטיח הכנסה ומשלם שני סוגים של הבטחת הכנסה: האחד, קיצבת הכנסה המשתלמת לאזרחים שאין להם כלל הכנסות או שהכנסתם נמוכה ובתנאי שהתייצבו בלשכת התעסוקה ולא נמצאה להם עבודה.

השני, השלמת הכנסה בצורה של קיצבה חלקית לאזרחים שהכנסתם מעבודה או ממקור אחר נמוכה מרמת ההכנסה המינימלית הנדרשת למחיה על-פי פרסומים שבחוק. אזרחים הפטורים מהתייצבות בלשכת התעסוקה הם כלהלן: אסיר המרצה עבודות שירות, אסיר משוחרר, עציר במעצר בית, אם לילד, אם שיש עמה ילד שטרם מלאו לו שנתיים, לרבות אם במשפחה אומנת. אב, הורה עצמאי, אלמן, גרוש, רווק, או נפרד מבת זוגו בתנאים מסויימים, שבהחזקתו הבלעדית ובטיפולו ילד שטרם מלאו לו שנתיים, והוא אינו חי עם ידועה בציבור בת זוגו.

זכאים לקיצבה: מי שהגיע לגיל פרישה, אישה הרה {מן השבוע ה- 13 ועד ללידה}, חולה במחלה או כתוצאה מתאונה או שהגיש בקשה לקיצבה זמנית וזו טרם הוכרעה, מי שמטפל בבן משפחה חולה {הזכאות אך ורק לשישה חודשים}, ילד יתום, ילד נטוש, מי שנמצא בשיקום מקצועי {דרך המוסד לביטוח לאומי או רשות לשיקום אסיר או רשות אחרת}, מי שלומד באולפן, מי שמכור לאלכוהול או סמים והוכר, דר רחוב המטופל על-ידי שירותי הרווחה, מי שנמצא במצוקה חמורה עקב אסון או מקרה לא צפוי, ילד שחי עם הורה שאינו תושב ישראל, והורהו האחר הוא תושב ישראל הנמצא במעצר או מאסר, אישה הנמצאת במקלט לנשים מוכות, מי שהגיע לגיל פרישה והגיש תביעה לקיצבת זקנה ותביעתו נדחתה, מי שנקבעה לו דרגת
אי-כושר לעבודה בשיעור של 75%, עקרת בית נכה.

אינם זכאים לקיצבה: מי שנמצא במוסד וכל החזקתו על חשבון אוצר המדינה, הסוכנות היהודית, רשות מקומית או מוסד דת. המשרת שירות סדיר בצה"ל, הוא ובת זוגו. חבר קיבוץ או מושב שיתופי. הלומד במוסד להשכלה גבוהה, במוסד ללימודים על תיכוניים, בישיבה או במוסד תורני ובמוסד להכשרת כוהני דת {חוץ מתלמיד במוסד שנותן הכשרה מקצועית על-פי הפניה של שירות התעסוקה}.

למרות זאת הורה עצמאי {חד-הורי} יכול ללמוד לימודים על תיכוניים או במוסד להשכלה גבוהה, חוץ מלימודים לתואר שני או שלישי, ובכל זאת להיות זכאי לקיצבה, בתנאי שהוא קיבל קיצבה בעד 16 חודשים מתוך 20 החודשים שקדמו לחודש תחילת הלימודים {הקיצבה בתנאים אלה, תשולם בעד 36 חודשים בלבד}. הורה עצמאי {חד-הורי} המתייצב בלשכת שירות התעסוקה כדי לקבל את הקיצבה, ומעוניין ללמוד, צריך נוסף על התנאים שלמעלה, להמשיך ולהתייצב בלשכת שירות התעסוקה ולהמציא אישור מטעמה שאין לה עבודה להציע לו, ואם הוא עובד ומקבל השלמת הכנסה - שאין לה עבודה חלופית או נוספת להציע לו.

מבקש קיצבה שיש לו נכסים תחושב הקיצבה או השלמת ההכנסה כדלקמן: עד ליום 31.08.12 סכום ההכנסה החודשית מנכס, שנלקח בחשבון לצורך בדיקת הזכאות לקיצבת הבטחת הכנסה, חושב בשיעור של 8% מערך הנכס מחולק ב-12 לכל סוגי הנכסים, פיננסי ונדל"ן. נכסים פיננסיים הם כספים המופקדים בבנק או בחברת ניהול, כגון חסכונות, פק"מ וכו' או כספים הנמצאים ברשות מבקש הקיצבה. קופות גמל וקרנות פנסיה לגיל טרום פנסיה, אינן כלולות בנכסים אלה.

מיום 01.09.12 תוקן חוק הבטחת הכנסה ונקבעו הכללים הבאים:
למקבלי קיצבת הבטחת הכנסה שיש להם נכסים - הביטוח הלאומי יחשב מחדש את סכום הקיצבה המגיעה להם על-פי התיקון בחוק, מ- 01.09.12 ואילך, וישלם הפרשים לכל מי שיימצאו זכאים לכך.

מי שהגישו תביעה לקיצבה להבטחת הכנסה מ- 01.09.12 ותביעתם נדחתה בשל הכנסות, כאשר חלק מן ההכנסות הללו הן נכסים פיננסיים או נכסי נדל"ן - הביטוח הלאומי יחשב מחדש את זכאותם לקיצבה על-פי התיקון בחוק הבטחת הכנסה, ואם הם עונים גם על כל יתר תנאי הזכאות לקיצבה - תשולם להם הקיצבה.

על-פי התיקון, סכום ההכנסה מנכס פיננסי יחושב על-פי שיעור הריבית במשק, המצב המשפחתי, מספר הילדים וגיל מבקש הקיצבה. סכום ההכנסה מנכס נדל"ן ייקבע
על-פי ייעודו {חקלאי, מגורים, מסחר}, בהתאם לשווי הנכס הנקבע על-ידי שמאי מוסמך, שנשלח באמצעות הביטוח הלאומי וכן בהתאם למצב המשפחתי, מספר הילדים והגיל {לקוח מאתר המוסד לביטוח לאומי}.