הספריה המשפטית
הקודקס המקיף של דיני המיסוי המוניציפלי בישראל

הפרקים שבספר:

מבוא

1. מיסוי מוניציפאלי - מהו?
המיסוי המוניצפלי רב זרועות הוא וככזה הוא חוסה תחת חוקים ותקנות שונים ומגוונים. הרשויות המקומיות מוסמכות להטיל תשלומי חובה שונים חוסים תחת הוראות דין שונות.

א. מיסי ארנונה ומים חוסים תחת הוראות חוק ההסדרים, פקודת העיריות והוראות בדבר עררים.

ב. היטלי סלילת כבישים, היטלי השבחה, היטלי ביוב חוסים תחת חוקי תכנון ובניה, תקנות תכנון ובניה וכן חוקי עזר שונים שהותקנו על-ידי הרשות המקומית.

רשות מקומית היא גוף המנהל ישוב כלשהו או קבוצת ישובים. רשויות מקומיות נחלקות לשלושה סוגים.

עיריה, רשות מקומית של עיר. מועצה מקומית, רשות מקומית של ישוב בעל אופי עירוני, כפרי או קהילתי. מועצה איזורית, רשות מקומית המאגדת מספר ישובים כפריים וקהילתיים באיזור גיאוגרפי מסויים.

רשות מקומית תפקידיה רבים, בין השאר, היא עוסקת בענייני מים, חינוך, חברה, רווחה, בריאות, ביוב, תברואה, תכנון ובניה ועוד.

השלטון המקומי הוא הגוף {עמותה} שמאחד את כלל הרשויות המקומיות בישראל. נכון למועד כתיבה הספר, השלטון המקומי בישראל מורכב מ- 251 רשויות מקומיות.

רשות מקומית היא גוף המורכב מגוף מחוקק, מגוף מבצע, ומגוף מעין שיפוטי. הגוף המחוקק ברשות המקומית תפקידו לחוקק חוקי עזר {חוקי עזר נחקקים מכוח הוראות כלליות שבפקודת העיריות ובפקודת המועצות המקומיות, או מכוח חוקים אחרים שבהם יש התייחסות ספציפית לנושא}. הגוף המבצע, ראש הרשות ומנגנון הרשות אחראים לביצוע המדיניות והגוף המעין-שיפוטי, ועדות ערר שברשויות הדנות בערעורים על פעולת הרשות בתחומים שונים.

סמכויות הרשויות המקומיות מתפרסות על פני כמה תחומים עיקריים והם להלן: הטלת מיסים ותשלומי חובה, חקיקת חוקי עזר, סמכויות מעין-שיפוטיות, ניהול כספים, וסמכויות כלליות שונות.

אומנם הרשויות המקומיות אינן חופשיות לחלוטין באף אחד מהתחומים הנ"ל, אך בפועל ביכולתן לפעול בכל אחד מהם בכיוון המטרות והאינטרסים המקומיים שגיבשו נבחרי הציבור של אותה רשות מקומית.

בעניין החקיקה הסמיך המחוקק את הרשויות המקומיות לקבוע נורמות משלהן במקום שאין נורמות כלל-ארציות וזאת באמצעות חקיקת חוקי עזר שרשות מקומית מחוקקת. בכך משפיעה הרשות המקומית על הסביבה האנושית בנושאים רבים ושונים הנוגעים לחיי היומיום של תושבי המקום, אך זאת רק כאשר הם אינם מוסדרים על-ידי השלטון המרכזי.

בעניין המיסוי מוסמכת הרשות המקומית להטיל על תושביה מיסים מקומיים ותשלומי חובה מקומיים, כגון ארנונה כללית, אגרות על שירותים שונים ודמי השתתפות מיוחדים. התשלומים האלה ושיעוריהם נקבעים בחוקי עזר, כאשר כל חוק עזר טעון אישורו של שר הפנים. ויוער כי משרד הפנים ומשרד האוצר קובעים כל שנה את סכומי המינימום והמקסימום שרשאית הרשות המקומית לגבות.

לרשויות המקומיות קיימות גם סמכויות מעין-שיפוטיות. מוסדות מעין-שיפוטיים ברשויות, רובם ועדות ערר למיניהן, עשויים לדון בערעורים על פעולות הרשות בנושאים שונים.

2. עיר
עיר היא ישוב שהרשות המקומית שלו קיבלה מעמד של עיריה. העיריה היא המוסד הציבורי, הגוף המנהל ומנווט את ענייני העיר. עיריה היא יחידת שלטון מקומי שתפקידה לדאוג לרווחת תושבי העיר.

בפקודת העיריות הוראות שונות שמטרתן להסדיר את ענייני העיריה, התנהלות תקינה וסמכויות שונות המוענקות לעיריה ולבעלי התפקידים שבה.

כמו-כן קיימת חקיקה מוניציפאלית ענפה. דברי חקיקה אשר חלים על עיריות במגוון נושאים הבאים להסדיר התנהלות, העסקת עובדים, בחירות, תכנון ובניה, ביוב, ענייני ארנונה ועוד נושאים רבים אחרים הקשורים בניהול מוניציפאלי. בין היתר, למשל, תקנות העיריות (כללים למינוי ועדה למילוי תפקידי ראש הרשות המקומית והמועצה), התשס"ד-2004; תקנות העיריות (נציגי העיריה בתאגיד עירוני), התשס"ו-2006; תקנות העיריות (מכרזים), התשמ"ח-1987; תקנות העיריה (דין וחשבון מבקר העיריה), התשל"ד-1974. ואלה רק מקצת החוקים החלים על עיריות.

עיריה היא תאגיד. ולעיריה יש זכות לתבוע ולהיתבע בשמה המאוגד.

לכל עיריה יש ראש עיריה ומועצה, הנבחרים בבחירות מקומיות אחת לתקופה לפי האמור בחוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה-1965 {להלן: "חוק הבחירות"}.

ראש העיריה יהיה אחראי לכך שהתפקידים שהוטלו על העיריה מכוח הדין יבוצעו כיאות. מספר חברי המועצה נקבע בהתאם למספר התושבים. סמכויות המועצה שעל-פיהם היא פועלת מוענקות לה על-פי דין.

מועצה של עיריה קיימת תמשיך את תפקודה עד לכניסת מועצה חדשה, היינו, קיימת רציפות כהונה.

מי שמקום מגוריו הקבוע אינו בתחום העיריה אינו כשיר לכהן במועצה של אותו עיריה. כמו-כן, גם אלה אשר יוצגו להלן אינם כשירים לכהן כחברי מועצה, מי שהוכרז כפסול דין, שוטר, עובד מדינה בשכר שעבודתו קשורה בענייני המינהל המחוזי או השלטון המקומי, או שעבודתו עלולה להביא לידי מצב של ניגוד עניינים בין תפקידיו בשירות המדינה ובין תפקידיו כחבר המועצה. עובד בשכר באותה עיריה, עובד בשכר בכל רשות מקומית אחרת, שעבודתו עלולה להביא למצב של ניגוד עניינים בין תפקידיו בשירות הרשות המקומית ובין תפקידיו כחבר המועצה.

מי שהורשע בפסק-דין חלוט לאחר שהחל לכהן כחבר המועצה, בין אם העבירה נעברה או ההרשעה היתה בזמן שכיהן כחבר המועצה ובין אם לפני שהחל לכהן כחבר המועצה, וקבע בית-המשפט כי יש עם העבירה שבה הורשע משום קלון.

מי שנידון למאסר כאמור בסעיף 7 לחוק הרשויות המקומיות (בחירות) ולא הצהיר אמת, או לא הגיש הודעה או בקשה לפי הוראות סעיף 7א לחוק האמור, מי שחייב חוב סופי בשל ארנונה או אספקת מים בעד שישה חודשים, ולא שילם אותו ממועד התשלום של חלקו האחרון של החוב ובמשך תקופה העולה על שנה.

על חבר מועצה חלים איסורים שונים בעיקר אלה הבאים למנוע מצב של ניגוד עניינים. כגון סעיף 122 לפקודת העיריות בעניין חבר מועצה המעוניין בחוזה, וסעיף 122א לפקודה. כמו-כן חלים על חבר מועצה כללים הבאים להבטיח את תקינות ויציבות המינהל, למשל, סעיף 123 לפקודה הקובע היעדרות מישיבות מועצה.

שר הפנים רשאי לקבוע על-פי סעיף 11 לפקודה כי מסיבה כלשהי ראוי כי עיר תחדל מלהיות עיר, יכול הוא לפי שיקול-דעתו להורות לאחר עריכת חקירה, על ביטול עיר.

3. רשות מקומית שהיא מועצה מקומית
רשות מקומית שהיא מועצה מקומית, היא בדרך-כלל ישוב שלא קיבל מעמד של עיר. המועצה המקומית היא הגוף המנהל ומנווט ענייניו של ישוב עירוני או כפרי.

בפקודת המועצות המקומיות מפורטות הוראות שונות הבאות להסדיר את תקינות והתנהלות מועצה מקומית. פרק א' עוסק בענייני כינון מועצה מקומית שעיקרי הפרק יובאו להלן, פרק ב' עוסק במעמדה של מועצה מקומית וסמכויותיה, פרק ג' עוסק בתקציב ובחשבונות, פרק ד' עוסק בסמכויות השר הממונה. כמו-כן קיימים דברי חקיקה רבים אחרים העוסקים במגוון נושאים הבאים להסדיר את התנהלות של מועצה מקומית.

לפי סעיף 1 לפקודת המועצות המקומיות רשאי שר הפנים להורות בצו על כינון מועצה מקומית, סעיף 1(ב) לפקודה האמורה מורה כי ההכרזה על כינון מועצה מקומית תעשה כאשר מספר התושבים עולה על עשרת אלפים, ואולם בנסיבות מיוחדות רשאי שר הפנים להכריז כאמור גם אם מספר התושבים אינו עולה על עשרת אלפים, אך בלבד שהוא עולה על חמשת אלפים.

תכנו של הצו המורה על הקמת מועצה מקומית יכלול על-פי סעיף 2 לפקודת המועצות המקומיות, את האופן בו יפורשו או יסדורו הרכב המועצה המקומית, תפקידיה, סמכויותיה, חובותיה ואיזור שיפוטה.

כמו-כן, יכלול הצו הוראות בדבר מינויה או בחירתה של המועצה המקומית לרבות שמיעת ערערים, ערעורים ובקשות לעניין זה לבית-המשפט, הקמת ועדות של המועצה, מינויים או בחירתם של פקידי המועצה ודרכי העסקתם, תנאי כשרות ופסלות לכהונה לעובדי המועצה המקומית וכמו-כן כל שאר העניינים הכרוכים בנושא.

מועצה מקומית תהא אישיות משפטית, ובכפוף לאמור בפקודת הרשויות במקומיות, היא תהא רשאית לעשות חוזים, לרכוש ולהחזיק בקרקעות, או כל זכות בהם. כמו-כן היה תוכל לתבוע בשמה וכן להיתבע בשמה.

4. מועצה איזורית
מועצה איזורית היא רשות שבה מספר ישובים כפריים, ישובים שאוכלוסייתם קטנה, ואשר להם ועד מקומי ונציגות נבחרת במועצה האיזורית.

בצו המועצות המקומיות (מועצות איזוריות), התשי"ח-1958 מפורטות הוראות שונות שמטרתן להסדיר את התנהלות מועצה איזורית, בחירות מועצה, בחירת ראש מועצה וחדילה מכהונה, חברי מועצה וסגני ראש מועצה, מינוי ועדות, ישיבות מועצה ועדות וסדריהן, התנהלות עובדים, סמכויות, עניינים כספיים ועוד נושאים שונים הקשורים בניהול ענייני המועצה האיזורית.

5. סמכות הרשויות המקומיות להטיל תשלומי חובה
הרשויות המקומיות מוסמכות להטיל תשלומי חובה שונים, ותשלום ארנונה ביניהם, המשמשים את הרשות המקומית במימון פעולותיה לרווחת הציבור. ההצדקה להטלת הארנונה נובעת מההנאה ומהתועלת שמפיקים הנישומים מהשירותים העירוניים שאותם הם מקבלים מהרשות.

במגבלות דיני ההקפאה, מתחם שיקול-הדעת של הרשות המקומית בקביעת שיעורי הארנונה רחב הוא ובית-המשפט ימעט להתערב בו. הגיונו של עקרון זה הינו כי חזקה על הרשות המקומית כי היא המיטיבה לדעת מהם צרכי העיר, מהו היקף השירותים שעליה לספק לתושבים וכיצד לחלק את נטל הארנונה בין החייבים בארנונה {ע"א 8838/02 אבי גולדהמר נ' עיריית חיפה, פורסם באתר נבו (20.09.06)}.
מאז תוקנה פקודת העיריות (נוסח חדש) בחוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 5) והותקנו מכוחה צו המועצות המקומיות (א) (תיקון מס' 3), התשכ"ז-1967, וצו המועצות המקומיות (א) (תיקון), התשכ"ט-1969, נתונה הסמכות להטיל ארנונה כללית בתחומי המועצה בידי המועצה המקומית עצמה, ואין היא זקוקה לאישורו של הממונה על המחוז.

חרף מיעוט "הראיות" על דבר תכלית החוק ניתן לדלות מההיסטוריה החקיקתית עמדה בטוחה למדיי לגבי מטרת החוק המתקן. מטרה זו לא היתה להבחין בין עיריות לבין מועצות מקומיות. המטרה היתה להעניק אוטונומיה לרשות המקומית {עיריה ומועצה מקומית כאחת} מפיקוח השלטון המרכזי בכל הנוגע להטלת ארנונה {כללית ורכוש} {בג"צ 547/84 עוף העמק, אגודה חקלאית שיתופית רשומה נ' המועצה המקומית רמת-ישי, פ"ד מ(1), 113 (1986)}.
{ראה גם: בג"צ 4685/11 {המועצה המקומית ראש פינה נ' ממונה מחוז צפון במשרד הפנים, פורסם באתר נבו (09.04.13)}

לעיריה נתונה סמכות רחבה בקביעת הארנונה שתטיל על תושביה. סמכות, אשר בית-המשפט ימעט להתערב בה. כאמור ב- בג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים נ' עיריית קריית אתא, פ"ד מו(1), 793, 804-803 (1992) :

"הסמכות הכללית לגביית המס, קבועה בחוק ובחוק זה אכן מוצעים הקריטריונים לאופן הטלתו, אך לא מעבר לכך. יישום הקריטריונים ויציקת התוכן המפורטת הראויים לכל מקרה ומקרה נתונים למועצת הרשות המקומית והיא זכאית לבחור את הקריטריונים הנכונים לה ולעירה.
סמכות רחבה זו המוענקת לעיריות בהטילן את הארנונה מוצדקת היא, שכן, כנאמר:
'ומי כאבות העיר, שבתוך עריהם הם יושבים, יודעים איזה ענף מסוגל לשאת נטל כבד יותר של הארנונה מאחרים?'
(בג"צ 345/78, 462/78, 461 ירדניה חב' לביטוח בע"מ ואח' נ' עיריית תל-אביב-יפו ואח', פ"ד לג(1), 112, 113 (1978))."

לכן לא במהרה נתערב בקביעת הרשות.עם-זאת, סמכות רחבה זו הוגבלה במסגרת "דיני ההקפאה" {עע"מ 3874/02 עיריית חדרה ואח' נ' חברת שיקרצ'י תעשיות בע"מ ואח', פד נח(5), 877 (17.06.2004)}.