הספריה המשפטית
הפרשנות לחוק לחלוקת חסכון פנסיוני בין בני זוג שנפרדו

הפרקים שבספר:

מבוא

הוועדה הציבורית לבחינת חלוקת זכויות פנסיה בין בני זוג שנפרדו {תיקרא להלן: "הוועדה"}, מונתה ביום 17.01.08 וזאת בעקבות הגשתן של מספר הצעות חוק פרטיות וביניהן הצעת חוק חלוקת זכויות פנסיה בין בני זוג, התשס"ז-2007 של חבר הכנסת חיים אורון וכן הצעת חוק חלוקת זכויות פנסיה של בני זוג, התשס"ז-2007 של חברת הכנסת אורית נוקד.

הצעות חוק אלה ביקשו להתמודד עם הבעיה של העדר אפשרות מעשית לחלוקת חיסכון פנסיוני בין בני זוג שהתגרשו לפני מועד הפרישה של בן הזוג החוסך. זאת אף שזכויות אלה הן נכס בר-חלוקה מכוח הלכת השיתוף או הסדר איזון המשאבים בין בני זוג.

חלוקתו של חיסכון זה סמוך למועד הפרידה נועדה לאפשר לכל אחד מבני הזוג ללכת בדרכו ולפתוח בחיים עצמאיים.

המלצות הוועדה הוגשו לשר המשפטים ולשר האוצר ביום 04.03.10. הצעת החוק לחלוקת חיסכון פנסיוני בין בני זוג שנפרדו, התשע"ב-2011 {תיקרא להלן: "הצעת החוק"} כוללת את הפתרונות שגובשו על-ידי הוועדה ומתבססת על תזכיר החוק שצורף כנספח להמלצות הוועדה {מתוך הצעת חוק לחלוקת חיסכון פנסיוני בין בני זוג שנפרדו, התשע"ב-2011 מיום 05.12.11 כפי שתובא להלן בהרחבה}.
סוגי החיסכון הפנסיוני אשר לגביהם התבקשה הוועדה ליתן פתרונות הם אלה {ייקראו להלן: "חיסכון פנסיוני"}:

הראשון, חיסכון פנסיוני באמצעות צבירת כספים. הסדרים אלה מבוססים על סכום שנצבר בפועל בקופת גמל בשל הפקדות העובד והמעביד בתוספת התשואה שהושגה על ההפקדות האמורות, ובניכוי דמי ניהול או הוצאות בפועל וכן קופות גמל לתגמולים וקופות גמל אישיות לפיצויים, שאינן נמנות עם קרנות פנסיה ותיקות ושאינן נמנות עם קופות ביטוח שאושרו לשיווק עד יום 31.12.03 ושמרכיב הביטוח והחיסכון אינם מופרדים.

השני, חיסכון פנסיוני באמצעות צבירת זכויות. הסדרים אלה, אשר, ככלל, לא ניתן לצרף אליהם עובדים או עמיתים חדשים כוללים:

- הסדרי פנסיה תקציבית. הסדר פנסיוני ולפיו משולמים תשלומי פנסיה לעובד ולשאיריו מקופת הגוף שבו העובדה הועסק {כך גם לגבי נושאי משרה וחיילים} {להלן: "עובדים בפנסיה תקציבית"}. הסדרי הפנסיה התקציבית הוחלו באופנים הבאים:

- באמצעות חקיקה. כך למשל, חוק שירות המדינה (גמלאות) (נוסח משולב), התש"ל, חוק שירות הקבע בצבא הגנה לישראל (גמלאות (נוסח משולב), התשמ"ה-1985, חוק גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון, התשכ"ט-1969 והחלטות הגמלאות שהוצאו מכוחו לגבי נושאי משרה;

- באמצעות הסכמים שהחילו את ההסדרים שנקבעו בחוק הגמלאות {ולגבי חלקם בשינויים מסויימים}. כך למשל, עובדי רשויות מקומיות, עובדי רשות הנמלים, עובדי רשות הדואר;

- באמצעות הסכמים אחרים. כך למשל, עובדי חברת החשמל לישראל בע"מ, עובדי חלק מהאוניברסיטאות וכדומה.

- קרנות פנסיה ותיקות הכוללות קרנות ותיקות שחל עליהן פרק ז'1 לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א-1981 {להלן: "חוק הפיקוח"}, וקרנות פנסיה ותיקות שאינן קרנות כאמור.

המשותף להסדרי פנסיה תקציבית ולמרבית קרנות הפנסיה הוותיקות שהם פועלים על-פי שיטה של "צבירת זכויות". על-פי שיטה זו, זכאי העובד או העמית לקבל מהגוף המשלם בקרות אחד מהאירועים המזכים אותו או את שאיריו בקצבה {ובהתאם לתכנית הפנסיה שבה הוא מבוטח}, קצבה בשיעור ממשכורתו הקובעת של העמית.

בהתאם לכך, בקרן ותיקה אין קשר ישיר בין הסכומים שנצברו במהלך כל תקופת החיסכון והתשואה שהושגה עליהם לבין הקצבה שאותה מקבל אותו עמית.

יוער כי לגבי יתרת קרנות הפנסיה הוותיקות שיטת חישוב קצבת פרישה שבהן היא לפי חישוב של מנות פנסיה שצובר המבוטח במהלך תקופת החיסכון. שיטת חישוב קצבת שאירים דומה במהותה לשיטת החישוב בקרנות הוותיקות שפועלות על-פי שיטה של צבירת זכויות.

השלישי, קופות ביטוח שאושרו לשיווק עד יום 31.12.03 ושמרכיב הביטוח והחיסכון אינם מופרדים {להלן: "קופות ביטוח ישנות"}.

זאת ועוד. על-פי הצעת החוק {הצעת חוק לחלוקת חיסכון פנסיוני בין בני זוג שנפרדו, התשע"ב-2011 מיום 05.12.11} במסגרת דיוני הוועדה היה צורך ליישב בין שתי מערכות דינים המתקיימות בו-בזמן במשפט הישראלי ולשעיתים אינן מתיישבות זו עם זו:

הראשונה, דיני המשפחה, המחוייבים לשיתוף נכסים בין בני זוג, הכולל, בין השאר, שיתוף בחיסכון הפנסיוני שצברו בני הזוג. מערכת זו ממוקדת בעיקר בבני הזוג ובאינטרסים שלהם. מבחינה משפטית, היא בנויה על שילוב של הלכת השיתוף אשר פותחה על-ידי פסיקת בתי-המשפט, הסדר איזון המשאבים הקבוע בחוק יחסי ממון בין בני זוג והשיתוף מכוח הדין הכללי.

על-פי דיני המשפחה, החיסכון הפנסיוני מהווה נכס משותף ובר-איזון, ומשום כך בתי-המשפט העוסקים ביחסי הרכוש בין בני זוג קובעים באופן תדיר כי יש לחלק בין בני הזוג את החיסכון הפנסיוני שנצבר במהלך החיים המשותפים.

השניה, דיני החיסכון הפנסיוני בישראל, אשר כוללים הוראות דין שונות, וביניהן הוראות לגבי חיסכון פנסיוני בקופות גמל: חוק הפיקוח וחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה-2005 {להלן: "חוק קופות גמל"}.

המדובר במכשירים מורכבים שכוללים מרכיבי חיסכון וביטוח לטווח ארוך. בנוסף, במסגרת סוגי החיסכון הפנסיוני נכללים גם הסדרי פנסיה תקציבית אשר מעוגנים בהוראות דין שונות או באמצעות הסכמים.

החיסכון הפנסיוני מהווה מקור עיקרי של פרנסה לאחר גיל פרישה. מצב שבו אין לפרט חיסכון פנסיוני, עלול להביא אותו למעגל העוני לאחר הפרישה מעבודה ולהשית את נטל הטיפול באותו פרט על כתפי הציבור. כמו-כן, יש לזכור כי הנזק שעשוי להיגרם בשל העדר חיסכון פנסיוני ובמקרים מסויימים של העדר כיסוי פנסיוני מקיף, מעבר לנזק לפרט, הוא גם נזק למשפחתו ולכל התלויים בו כלכלית.

לנוכח חשיבות החיסכון הפנסיוני, ניתנות הטבות מס שונות בהתאם לסוגי המוצרים השונים לציבור החוסכים בקופות גמל וכן חלק מההטבות ניתנות גם לגבי הסדרי פנסיה תקציבית. הטבות המס האלה באות לידי ביטוי בשלב הפקדת הכספים בקופת הגמל, בשלב צבירת החיסכון ובשלב משיכת הכספים.

למרות החשיבות האמורה, המציאות לימדה בעבר כי לפרטים רבים אין הסדר חיסכון לגיל פרישה וזאת בשל כמה סיבות וביניהן: קוצר ראות, העדפת זמן של הפרט והעדר יכולת לתכנון וכדומה.

אשר-על-כן, מאחר שעובדים רבים נותרו למרות האמור לעיל ללא הסדר של חיסכון פנסיוני, נחתם ביום 19.11.07 הסכם קיבוצי כללי לביטוח פנסיוני במשק בין לשכת התיאום של הארגונים הכלכליים לבין הסתדרות העובדים הכללית החדשה, אשר כולל חיוב של מעבידים להפקיד בעד עובדיהם הפקדות לקופת גמל לקצבה בשיעורים שנקבעו בהסכם האמור.
בשל ההבדלים בין מבנה השיתוף הזוגי בישראל והערכים שבבסיסו לבין המבנה והתוכן הערכי של דיני החיסכון הפנסיוני ומטרותיו, המוחייבות המוצהרת של המשפט הישראלי לשיתוף זוגי בכלל ולשיתוף בנכסי החיסכון הפנסיוני בפרט, אינה מיושמת במקרים רבים, הלכה למעשה.

האמור נובע, בין השאר מהוראות דין שונות האוסרות על עבירות החיסכון הפנסיוני. כך למשל, סעיף 62 לחוק שירות הקבע בצבא הגנה לישראל (גמלאות) (נוסח משולב), התשמ"ה-1985 וסעיף 25(א) לחוק קופות גמל.

הניהול של החיסכון הפנסיוני והשליטה בו נתונים רק לחוסך. כך למשל, לגבי בחירת מסלול השקעה, חלוקת מרכיבי החיסכון והביטוח, בקופות גמל אשר כוללות כיסוי ביטוחי לסיכוני נכות או מוות, שאינה קרן ותיקה או קופת ביטוח ישנה, העברת כספים לקופת גמל אחרת, משיכת כספים מקופת הגמל וכדומה.

כמו-כן, במצב המשפטי הקיים בני זוג לשעבר אינם מוגדרים כשאירים ומשום כך אינם זכאים לקצבת שאירים לאחר פטירתו של החוסך. לעניין זה נעיר כי במקרים רבים נקבע בהסכמי גירושין כי אם החוסך ילך לעולמו לפני בן זוגו, יהיה בן הזוג זכאי לקבל קצבת שאירים בגובה הקצבה אשר שולמה לו בחייו של החוסך, וזאת עד לפטירתו של בן הזוג. הסכמים אלה מנוגדים כאמור להוראות הסדרי הפנסיה.

מטרתה של הוועדה היתה לנסות ולגשר על הפערים ולקבוע הסדרים שישלבו בין דיני החיסכון הפנסיוני לבין דיני השיתוף הזוגי. לאחר שחקרה את הנושא ומתוך התייחסות לדיונים והצעות קודמות, העלתה הוועדה ארבע חלופות לחלוקת החיסכון הפנסיוני בין בני זוג שנפרדו:
הראשונה, הותרת המצב על כנו בכפוף לפתרון בעיית העבירות. על-פי פתרון זה אין לערוך שינויים במצב הקיים פרט לביטול החיקוקים האוסרים על העברת חלק מהחיסכון הפנסיוני, והשליטה בחיסכון הפנסיוני תישאר כולה בידי החוסך. יחד-עם-זאת, בעת מימוש הזכויות יפעל הגוף המשלם בשיטה של "צינור" ויעביר לבן זוגו לשעבר של החוסך את הסכומים שנקבעו על-ידי בית-המשפט.

השניה, חלוקת אורך וניהול משותף עד למימוש. בדומה למודל הקודם, על-פי פתרון זה בעת הגירושין, יישמר החיסכון הפנסיוני מאוחד על שם החוסך. החלוקה תיערך בעת מימוש הזכויות בפועל. בניגוד למצב הקיים שבו הגוף המשלם מסרב להעביר לבן הזוג לשעבר את חלקו, על-פי מודל זה הגוף המשלם יפעל כצינור ויעביר לבן הזוג לשעבר את חלקו מן הכספים המתקבלים בפועל על-ידי החוסך, בהתאם לחלקו היחסי.

יחד-עם-זאת, בניגוד לחלופה הקודמת המוגבלת אך ורק לשאלת העבירות, על-פי חלופה זו, בתקופת הביניים שבין הגירושין למועד המימוש ייקבעו הוראות שימנעו פעולות חד-צדדיות של החוסך בחלקו של בן הזוג לשעבר ויאפשרו ניהול משותף של הזכות לחיסכון פנסיוני עד למימושה. בנוסף, ניתן לשקול בחלוקה מעין זו פתרון לבעיית השאירים.

השלישית, חלוקת רוחב. על-פי חלופה זו, כבר בעת הגירושין יחולק החיסכון הפנסיוני לשני תיקי-משנה ולכל אחד מן הצדדים יהיה מעמד עצמאי בחלקו כלפי הגוף המשלם.

הרביעית, פיצול הפקדות לקופות גמל. שינוי רדיקלי של מבנה הזכויות באופן שכבר בשלב ההפקדה לחיסכון הפנסיוני יפוצלו הסכומים לשני חשבונות, כל אחד על שם אחד מבני הזוג.

לאחר שהוועדה שקלה את היתרונות והחסרונות של המודלים השונים שמנינו לעיל, ומאחר שלא ניתן לגבש הסדר אחד המתאים לכלל סוגי החיסכון הפנסיוני, היא המליצה להתאים לכל אחד מהסוגים את מנגנון החלוקה המתאים לו ביותר.

כמו-כן, לגבי סוגים מסויימים הומלץ לבחור בפתרון ביניים המשלב "חלוקת רוחב" ו"חלוקת אורך".

עוד הומלץ על הוספת בן הזוג לשעבר כשאיר בהסדרי פנסיה תקציבית ובקרנות הפנסיה הוותיקות, תוך קביעת מנגנון למימונו וכפי שיפורט להלן.

זאת ועוד. יוער כי אישור קופת גמל ניתן גם לסוגי קופות גמל שאינם נכללים בחיסכון הפנסיוני. בין סוגי הקופות כאמור נכללים: קרנות השתלמות, קופות גמל לדמי מחלה, קופות גמל למטרה אחרת וכדומה.

כאמור לעיל, מטרת הצעת החוק היא חלוקת החיסכון הפנסיוני בין בני זוג וזאת בשים-לב למאפיינים המיוחדים של החיסכון ולבעייתיות של תלות של בני הזוג לתקופות ארוכות לאחר הגירושין וכן לאחר פטירתו של החוסך.

האמור אינו חל בסוגי קופות הגמל הנוספים שגם אינם מהווים כלים לחיסכון ארוך טווח. בהקשר זה יוער כי הצעת החוק גם אינה דנה במוצרים פיננסיים אחרים שיש לבני הזוג כגון: תכנית חיסכון בבנק, מניות או קרנות נאמנות.
כמו-כן, האמור בהצעת החוק אינו חל לגבי קופת גמל מרכזית לפיצויים שבה העמית הוא המעביד ומנוהלים בקופה רק סכומים בשל חבות המעביד לפיצויי פיטורים.

כפי שנראה להלן, הצעת החוק כוללת כמה פרקים:

בפרקים א' עד ד' מוצע חוק מסגרת אשר יסדיר את הפתרונות המוצעים לעניין הסוגים השונים של החיסכון הפנסיוני:

בפרק א' מוצע לקבוע את מטרתו של החוק המוצע והגדרות הנדרשות לצורך החוק המוצע.

בפרק ב' להצעה מוצע לקבוע הוראות לעניין הגשת בקשה ורישום של פרטי פסק-דין לחלוקת חיסכון פנסיוני.

בפרק ג' מוצע לקבוע הוראות לעניין חלוקת חיסכון פנסיוני באמצעות צבירת כספים. פרק זה, עוסק בחיסכון פנסיוני באמצעות צבירה כספית. לגבי סוג זה של חיסכון מוצעת החלופה של "חלוקת רוחב", כלומר חלוקת היתרה הצבורה לשני חלקים. ההצעה האמורה נובעת, בין השאר, מן הנימוקים הבאים:

הראשון, בשל טיבו של חיסכון פנסיוני באמצעות צבירה כספית, חלוקת היתרה הצבורה של עמית לשני חשבונות לא תגדיל את המחוייבות הכוללת של קופת הגמל ולא תדרוש חישוב אקטוארי מורכב.

השני, הפתרונות המתייחסים לקופה כצינור בלבד להעברת אחוז מסויים מגובה קצבת פרישה לבן הזוג לשעבר, לא יממשו את המחוייבות של המשפט הישראלי לשיתוף, שכן במהלך תקופת החיסכון ישנן החלטות כלכליות רבות אשר משפיעות על סכום היתרה הצבורה.

כך למשל, בחירת מסלול השקעה, חלוקת מרכיבי החיסכון והביטוח בקופות גמל אשר כוללות כיסוי ביטוחי לסיכוני נכות או מוות ושאינן קרן ותיקה או קופת ביטוח ישנה, העברת כספים לקופת גמל אחרת, משיכת כספים מקופת הגמל וכדומה.

זאת ועוד. בחלק מהמקרים האמורים עשוי להיות ניגוד אינטרסים בין העמית לבין בן הזוג לשעבר בבחירות שצריך לבחור העמית.

בפרק ד' מוצע לקבוע הוראות לעניין חלוקת חיסכון פנסיוני באמצעות צבירת זכויות. בעוד שלגבי חיסכון פנסיוני באמצעות צבירת כספים הוצעה "חלוקת רוחב", לנוכח אופיים המיוחד של הסדרי פנסיה תקציבית וקרנות פנסיה ותיקות, אשר פועלים על בסיס של צבירת זכויות, קיים קושי לחלוקה דומה כבר בעת הגירושין.

בהקשר זה נעיר כי חלוקת רוחב משמעה התייחסות לבן הזוג כעמית לרבות רכיבי ביטוח עצמאיים. חלוקה כזו משמעותה הגדלת החבויות האקטואריות בתחומים האמורים, והיא תעניק לבני זוג גרושים יתרונות שאינם מוענקים לבני זוג רגילים.

לנוכח הקשיים השונים מוצע פתרון של "חלוקת אורך" לגבי קצבת הפרישה תוך קביעת מגבלות שונות על פעילות החוסך, בלא הסכמת בן זוגו לשעבר, כל עוד לא חולקה הקצבה, וכן הסדר מיוחד לגבי קצבאות שאירים.

יחד-עם-זאת, מוצע לקבוע כי האמור בפרקים א' עד ד' לא יחול לגבי הסדרי פנסיה תקציבית המעוגנים בחוק הגמלאות או בחוק שירות הקבע, אשר אותם מוצע לתקן בתיקונים עקיפים כאמור בפרק ה'.

בהתאמה לכך גם פרקים א' עד ד' המוצעים לא יחולו לגבי הסכם המאמץ את חוק הגמלאות, אשר כולל תחולה הסכמית של התיקון העקיף המוצע לחוק הגמלאות, וזאת למעט הוראה מפורשת כאמור בסעיף 18 המוצע.

פרק ה' כולל תיקון מוצע לפקודת מס הכנסה בהתאם להמלצות הוועדה.

בפרק ו' מוצע לקבוע הוראות שונות וכן הוראות תחילה ותחולה, אשר יחולו לגבי כלל סוגי החיסכון הפנסיוני ובכלל זה הוראות חוק הגמלאות, חוק שירות הקבע והסכם המאמץ את חוק הגמלאות.

ביום 06.08.14 נכנס לתוקפו חוק לחלוקת חיסכון פנסיוני בין בני זוג שנפרדו, התשע"ד-2014 {ייקרא להלן: "חוק לחלוקת חיסכון פנסיוני"} וכפי שיובא להלן בהרחבה.

המדובר בחוק מהפכני {כדברי בית-המשפט ב- תה"ס 12974-12-13 א.מ. נ' מ.מ. (טרם פורסם, 26.11.14)} אשר שם קץ לאי-הוודאות ששררה עד כה בכל הנוגע ליישום פסקי-דין רכושיים וממוניים הנוגעים להוראות ביצוע של איזון משאביהם הפנסיוניים וחסכונותיהם של בני זוג בישראל {על הדילמה והבעייתיות שהיתה קיימת עד כה ראו למשל סעיפים 56 ו- 62 לחוק שירות הקבע בצבא הגנה לישראל (גמלאות) (נוסח משולב), התשמ"ה-1985; בע"מ 10916/03 צה"ל נ' פלונית, פורסם באתר האינטרנט נבו (14.06.07); ע"ר (יר') 9956-03-12 ש.א. נ' ר.ג.א., פורסם באתר האינטרנט נבו (03.07.12); תמ"ש (ת"א) 80520/98 ת.ס. נ' ח.א., פורסם באתר האינטרנט נבו (12.06.02)}.