חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968

החוק המסדיר את רישוי העסקים, הינו חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 {להלן: "חוק רישוי עסקים"}.

חוק רישוי עסקים מטיל חובת רישוי ופיקוח על סוגים שונים של עסקים, ונועד להבטיח מטרות שונות אשר הוגדרו בסעיף 1(א) לחוק רישוי עסקים הקובע כדלקמן:

"1. צווים בדבר עסקים טעוני רישוי (תיקונים: התשל"ב, התשל"ד, התשנ"ד (מס' 2), התשע"ב (מס' 2))
(א) שר הפנים רשאי לקבוע בצווים עסקים טעוני רישוי ולהגדירם, כדי להבטיח בהם מטרות אלה או מקצתן:
(1) איכות נאותה של הסביבה ומניעת מפגעים ומטרדים;
(2) מניעת סכנות לשלום הציבור והבטחה מפני שוד והתפרצות;
(3) בטיחות של הנמצאים במקום העסק או בסביבתו;
(4) מניעת סכנות של מחלות בעלי-חיים ומניעת זיהום מקורות מים בחמרי הדברה, בדשנים או בתרופות;
(5) בריאות הציבור, לרבות תנאי תברואה נאותים;
(6) קיום הדינים הנוגעים לתכנון ולבניה;
(7) קיום הדינים הנוגעים לכבאות..."

לחוק מספר מטרות עיקריות, שהוגדרו בסעיף 1 לחוק רישוי עסקים, עליהן אמונים משרדי הממשלה השונים, אשר מעורבים באופן ישיר בטיפול בבקשות למתן רישיון עסק, כל זמן שהבקשה נוגעת לתחום סמכותם.

לדוגמה, במקרה בו נבקש להפעיל עסק להובלות כספים, קניון, בית קולנוע או עסק למכונות מזל, נזדקק לאישורה של משטרת ישראל. דוגמה נוספת היא שנאלץ לקבל את אישורו של משרד החקלאות במידה ונחפוץ להפעיל גן חיות או עסק להתפלת מים.
התכלית שבהוראות חוק רישוי עסקים, כאמצעי הכרחי לשמירה על סדרי חיים תקינים ולמילוי המטרות הקבועות בסעיף 1(א) לחוק רישוי עסקים {בג"צ 609/75 מתתיהו ישראלי נ' ראש עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד ל(2), 304 (1976)}.

ב- בג"צ 10/80 {יצחק זילכה נ' ראש עיריית חולון, פ"ד לד(4), 651 (1980)} חזר בית-המשפט והדגיש את החובה להקפיד על קיום חוק רישוי עסקים, שהפרתו גורמת נזק ציבורי גלוי לעין.

יוער כי, "הוראות חוק רישוי עסקים אינן בגדר חוק שרשאי אדם לקיימו ורשאי אדם להפרו כראות עיניו על-סמך שיקולים כלכליים שלו של רווח והפסד, באופן שברי שברוב המקרים צפוי רווח כספי גדול ליזמי עסק כאשר פועלים הם על-פי נורמה פסולה של הקמת עסק ופתיחתו ורק לאחר-מכן פניה לרשויות בבקשה לקבל רישיון לעסקם. בית-המשפט אינו יכול ליתן יד לתופעה פסולה זו אשר יש לעקרה מן השורש. יש להקפיד על קיום הוראות חוק רישוי עסקים והתקנות על פיו ככתבם וכלשונם" {דברי בית-המשפט ב- עמ"ק (נת') 3037/06 מדינת ישראל נ' וילנר יהודה - בעצמו ואח', תק-של 2008(1), 21132 (2008)}.

חוק רישוי עסקים בא, בין היתר, להגן על הציבור מפני סכנות שונות אשר עלולות לנבוע מניהולו של עסק. למשל, כאשר המדובר הוא בעסק אשר מוכר מוצרי מזון ומשקאות, הרי הסכנה לציבור היא סכנה בריאותית. לכן, נדרש במקרים כאלה אף אישור משרד הבריאות בטרם קבלת רישוי עסק מן הרשות המקומית.

רישיון לניהול עסק הוא למעשה אישור שניתן על-ידי רשות מקומית לבעלים של עסק, לפתיחתו, ולניהולו של העסק בהתאם לחוק, הצווים והתקנות הנלוות אליו.

עם פתיחת עסק יש לפעול לשם השגת רישיון עסק, אך לא כל עסק מוגדר כטעון רישוי. המשמעות של עסקים טעוני רישוי הם עסקים הזקוקים לרישיון לשם הפעלתם על-פי חוק רישוי עסקים.

בצו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), התשע"ג-2013 ניתן למצוא אילו עסקים חייבים ברישיון עסק. הצו מונה 10 קבוצות של עסקים הטעונים רישוי:

הראשונה, בריאות, רוקחות וקוסמטיקה;
השניה, דלק ואנרגיה;

השלישית, חקלאות ובעלי חיים;

הרביעית, מזון;

החמישית, מים ופסולת;

השישית, מסחר ושונות;

השביעית, עינוג ציבורי, נופש וספורט;

השמינית, רכב ותעבורה;

התשיעית, שירותי שמירה ואבטחה, נשק ותחמושת;

העשירית, תעשיה, מלאכה, כימיה ומחצבים.

לפני פתיחת עסק יש לבדוק במחלקת רישוי עסקים של הרשות המקומית את החובה בהוצאת רישיון עסק.

עסק טעון רישוי שפועל ללא רישיון צפוי לסגירה מינהלית מיידית והגשת כתב אישום בגין ניהול עסק ללא רישיון.

לא רק עסק חדש טעון קבלת רישיון. כמעט כל שינוי בבית עסק מחייב הגשת תכניות חדשות. לדוגמה, תוספת או צמצום שטח, שינויים בתכנית העסק – פנימיים וחיצוניים, תוספת או צמצום סוגי עיסוקים, שינוי בבעלות העסק, סגירת עסק.

ישנם מספר סוגי רשיונות עסק: רישיון לצמיתות, רישיון תקופתי הניתן לתקופה מוגדרת של שנה אחת, שלוש שנים או חמש שנים, רישיון זמני הניתן לסוגי עסקים שהם זמניים או עונתיים מטבעם, כגון קייטנה והיתר זמני שהינו רישיון זמני לעסק לתקופה שאינה עולה על שנה על-מנת שהגורמים המאשרים יוכלו לבחון את פעילות העסק במהלך תקופה זו.

עסק המתנהל ללא רישיון או בניגוד לתנאי הרישיון, מוגש כנגדו דו"ח ניהול עסק ללא רישיון, על-ידי תברואן האיזור. על אכיפת הוראות החוק מופקד אגף הפיקוח הכללי ברשות המקומית.

דו"ח זה מועבר לשרות המשפטי לצורך הכנת כתב אישום וזימון הנאשם לבית-המשפט.

אין בהליכי האכיפה אפשרות לברירת קנס, היינו, תשלום קנס תחת שפיטה בבית-המשפט (למעט במקרים בהם ניתן צו סגירה מינהלי ולא הוגש ערעור).

סעיף 4 לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 קובע כדלקמן:

"4. רישיון והיתר זמני (תיקונים: התשנ"ח(2), התשע"א)
לא יעסוק אדם בעסק טעון רישוי אלא אם יש בידו רישיון, היתר זמני או היתר מזורז לפי חוק זה ובהתאם לתנאיו; עסק שאיננו נייד, לא יעסוק בו אדם, אלא-אם-כן ברישיון, בהיתר הזמני או בהיתר המזורוז, שבידו מתוארים החצרים שבהם הוא עוסק."

סעיף 14 לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968, קובע הוראות עונשיות שמטרתן אכיפת הוראות החוק וענישתו של המפר אותן. סעיף זה קובע כדלקמן:

"14. ענשים על עיסוק ללא רישיון, היתר זמני או היתר מזורז ואי-קיום הוראות ותנאים (תיקונים: התשל"ב, התשל"ד, התשל"ח, התשנ"ד (מס' 2), התשנ"ח (מס' 2), התשס"ב (מס' 2), התשע"א, התשע"ב (מס' 2))
(א) אדם שעסק ללא רישיון, היתר זמני או היתר מזורז בעסק טעון רישוי או שלא קיים תנאי מתנאי רישיון, היתר זמני או היתר מזורז או שלא קיים הוראות תקנה לפי סעיפים 9 עד 11ב, דינו - מאסר שמונה-עשר חודשים; ואולם אם לא קיים תנאי כאמור בסעיף 2ו (א) ו- (ג), דינו - הקנס הקבוע בסעיף 61(א)(1) לחוק העונשין, התשל"ז-1977 (בחוק זה: "חוק העונשין"); ואם עסק או לא קיים כאמור אחרי שקיבל התראה מאת הממונה על המחוז רופא מחוזי כמשמעותו בפקודת בריאות העם, 1940 (להלן: "רופא מחוזי"), מי שהשר לאיכות הסביבה הסמיכו לכך (להלן: "הממונה על איכות הסביבה"), מפקד משטרת המחוז, מפקד מחוז כהגדרתו בחוק הרשות הארצית לכבאות והצלה, התשע"ב-2012 (בחוק זה: "מפקד כבאות מחוזי") או רשות הרישוי המקומית, דינו - קנס נוסף כאמור בסעיף 61(ג) לחוק העונשין, לכל יום שבו נמשכה העבירה אחרי מתן ההתראה.
(ב) לעניין, סעיף זה אין נפקא מינה:
(1) אם האדם עסק בעצמו או על-ידי עובדו או מורשהו;
(2) אם עסק בעסק של עצמו או של אחר;
(3) אם היה אחראי לניהול עסקו של אחר, בין בשכר בין ללא שכר, ולעניין זה מי שניהל בפועל עסקו של אחר, רואים אותו כאחראי לניהול העסק כל עוד לא הוכח היפוכו של דבר;
(4) אם היה העיסוק מוגבל מראש בזמן או חד-פעמי.
(ג) לא יאשם בעבירה לפי סעיף זה מי שעסק כשותף רדום או ללא נטילת חלק ברווחיו של העסק."

אם-כן, פתיחה של עסק, ללא רישיון עסק או היתר זמני או היתר מזורז על-פי חוק רישוי עסקים, מהווה הפרה של הוראות סעיפים 4 ו- 14 לחוק רישוי עסקים.

סעיף 5 לחוק רישוי עסקים קובע כי רשות הרישוי לעסק טעון רישוי בתחום רשות מקומית, היא ראש הרשות המקומית או מי שהוא הסמיכו לכך.

תקנה 10 לתקנות רישוי עסקים (הוראות כלליות), התשס"א-2000 קובעת כי רישיון עסק יינתן על-ידי רשות הרישוי לפי טופס 8 שבתוספת. לרישיון העסק יצורפו תרשים סביבה, מפה מצבית ותכנית העסק שאישרה רשות הרישוי, המהווים חלק בלתי-נפרד מרישיון העסק.

סעיף 30 לחוק רישוי עסקים קובע כי נטל ההוכחה לקיומו של רישיון עסק מוטל על הטוען לקיומו של רישיון העסק "הטוען שבידיו רישיון, היתר זמני או היתר מזורז לפי חוק זה - עליו הראיה".

סעיף 16 לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 קובע כדלקמן:

"16. אמצעים נוספים (תיקונים: התשמ"ח, התשנ"ח (מס' 2), התשע"א)
הורשע אדם על עבירה לפי סעיף 14 או לפי הוראה בחיקוק אחר הקובעת כללים בדבר עיסוק בעסק הטעון רישוי לפי חוק זה, רשאי בית-המשפט, בנוסף לכל עונש שיטיל:
(1) לצוות על הפסקת העיסוק בעסק, לחלוטין או לתקופה שיקבע, אם בסגירת החצרים ואם בכל דרך אחרת הנראית לו מתאימה כדי להביא לידי הפסקה של ממש בעיסוק;
(2) לצוות על הנשפט להימנע באותו עסק מכל פעולה שיפרט בצו;
(3) לצוות כי לא ינהל אדם בחצרים נשוא האישום עסק טעון רישוי ללא רישיון, היתר זמני או היתר מזורז כדין כדין ושלא יעביר לאחר את הבעלות או החזקה בעסק, אלא-אם-כן בידי אותו אדם רישיון, היתר זמני או היתר מזורז כדין כדין לניהול עסק זה."

הורשע אדם על עבירת רישוי לפי סעיף 14 לחוק רישוי עסקים, רשאי בית-המשפט מכוח סעיף 16 לחוק האמור, להורות על סגירת העסק או על הפסקת העיסוק. במקרים חריגים, רשאי בית-המשפט אף להורות על סגירת העסק מרגע שהוגש כתב האישום ועוד בטרם הורשע.

האמצעים הנוספים המוטלים מכוח סעיף 16 לחוק רישוי עסקים על מי שמנהל עסק ללא רישיון ומורשע בכך אינם בגדר עונש, ולכן, אין צורך באזכור סעיף זה בכתב האישום, המדבר בעבירות ספציפיות המיוחסות לנאשם.

נאשם מוחזק כמי שיודע שאם יורשע בעבירה על-פי חוק רישוי עסקים הוא צפוי לא רק לעונש אלא גם לאפשרות הטלתם של אמצעים נוספים, ובהם צו להפסקת העיסוק המתנהל בלא רישיון או בחריגה מרישיון, ואין הדבר טעון אזכור בכתב האישום.

לפיכך, אי-אזכורו של סעיף 16 בהוראות החיקוק בכתב האישום אין בכך בכדי למנוע מבית-המשפט קמא להורות על סגירת העסק {עפ"א (נצ') 139/08 אלון בראשי ואח' נ' מדינת ישראל, תק-מח 2008(2), 15810 (2008)}.

על סעיף 16 לחוק רישוי עסקים נקבע ב- בש"פ 738/89 {קולנוע דקל בע"מ ואח' נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד מג(3), 759 (1989)} כי צו סגירה איננו בגדר עונש מן העונשים שבית-המשפט מוסמך להטילם, "זו היא סנקציה מיוחדת במינה שמטרתה להפסיק פעם אחת ולתמיד את המשכת ביצוע העבירה של ניהול עסק ללא רישיון או תוך הפרת תנאי הרישיון".

ב- רע"פ 3329/05 {חברת קו המים אירועים בחוף מכמורת בע"מ נ' מדינת ישראל, תק-על 2005(3), 313 (2005)} בית-המשפט הביע עמדתו כי מן הראוי לתחום מועד קצר מוגדר וברור לצורך הפסקת פעילותו של עסק המתנהל ללא רישיון.

סעיף 20 לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 קובע כדלקמן:

"20. צו הפסקה מינהלי (תיקונים: התשנ"ד (מס' 2), התשע"ב (מס' 2))
היה לממונה על המחוז, למפקד משטרת המחוז, למפקד כבאות מחוזי, לממונה על איכות הסביבה, לרופא מחוזי או לראש הרשות המקומית יסוד סביר להניח שנעברה בעסק או לגביו עבירה לפי סעיף 14, רשאי הוא לצוות בכתב על הפסקה ארעית של העיסוק בעסק, אם בסגירת החצרים ואם בכל דרך אחרת הנראית לו מתאימה בנסיבות העניין כדי להביא לידי הפסקה של ממש בעיסוק (להלן: "צו הפסקה מינהלי")".

הסמכות הקבועה בסעיף 20 לחוק רישוי עסקים היא סמכות מינהלית, שכן את צו הסגירה רשאים להוציא גורמים מינהליים שונים, ואין צורך בהליך שיפוטי מקדים להוצאתו.

הואיל ומדובר בסמכות מינהלית, מוגבלת סמכות זו לתקופה קצרה של 30 יום {ראה סעיף 21 לחוק רישוי עסקים}. השימוש בסמכות נתונה גם לביקורת שיפוטית, והנפגע רשאי לעתור לבית-המשפט לביטולה.

מכוח סעיף 22א לחוק רישוי עסקים, הוסמך בית-המשפט ליתן צו למניעת פעולות, כדלקמן:

"22א. צו מניעת פעולות (תיקונים: התשנ"ח (מס' 2), התשע"א)
נעשו במקום פלוני פעולות הכנה לניהול עסק או לפתיחתו, או לשימוש במבנים, בחצרים או במקרקעין לצורך ניהול עסק טעון רישוי, בלי שניתן רישיון, היתר זמני או היתר מזורז, או בסטיה מרישיון או מהיתר כאמור, רשאי בית-משפט השלום או בית-המשפט לעניינים מקומיים, ליתן צו ולפיו על המנויים בסעיף 14 או על בעל זכות בנכס או מי מטעמם, להימנע מפעולה באותו מקום במבנים, בחצרים או במקרקעין (בחוק זה: "צו מניעת פעולות"); בית-המשפט רשאי לתת צו כאמור בכפוף לתנאים שימצא לנכון בנסיבות העניין."