הספריה המשפטית
מורה דרך בעסקאות פינוי-בינוי

הפרקים שבספר:

פינוי-בינוי במסגרת התחדשות עירונית - יתרונות

ספר "מורה דרך", מבקש לבחון את הפתרונות השונים אשר מציע החוק, על-מנת להתגבר על הקשיים במימוש תכניות בנייה המבוססת על חוק "פינוי-בינוי", תוך דגש על התנהלות נכונה, על השלבים, הפרקטיקה, על המבנה החוזי, זכויות הקניין המתנגשות; זכויות הקניין של הפרט לעומת האינטרס הכללי של המעורבים בהליך הפינוי-בינוי.

לצד היתרונות שנציג בחלק זה, להליך מסוג פינוי-בינוי, קיימים מספר חסרונות שעל כל אחד מהגורמים שנכנס להליך מסוג זה, לקחת בחשבון.

רק לצורך הדוגמה, היעדרה של מדיניות ברורה עלולה להביא עמה סדרה של בעיות הקשורות לתהליך הבנייה העתידי כגון: בעיות בתשתיות ובנגישות תחבורתית, בתי ספר וגני ילדים, הדגשת פערים חברתיים, יצירת סגרגציה מרחבית, בעיות בטיחות ועוד. לבעיות אלו ואחרות השפעות חיצוניות גדולות על הרחוב, השכונה והעיר.

ניתן למנות מספר יתרונות לפרוייקט מסוג פינוי-בינוי ואלה הם רק חלק:

לפרוייקט מסוג פינוי-בינוי, קיימים מגוון אינטרסים כאשר מחד, האינטרס של המדינה והרשות המקומית אשר אמונה על רווחת התושבים ושיפור רמת החיים לרבות ביטחון התושבים ומאידך, פרוייקט פינוי-בינוי מביא איתו שיפור של חזות פני העיר, בעלי הדירות בפרוייקטים מסוג זה מקבלים דירה חדשה, מרווחת וגדולה יותר מהדירה הנוכחית. קרי, שדרוג באיכות החיים ובסביבת המחיה של בעלי הדירות הנוכחיים.

מאחר והבנייה הניתנת לניצול ביחס למרכיב הקרקע גדולה הרבה יותר, בעלי זכויות מקבלים מהיזם דירות חדשות בפרוייקט אשר יקום תחת הבניינים הישנים תוך דגש על לוחות זמנים, מנגנוני תמורה ברורים וכן על קבלת ערבות מתאימה כפי שנראה בהמשך הספר "מורה דרך". כמו כן, קיימת תוספת של זכויות בנייה, הטבות מיסוי, לרבות בהיטלים, על-מנת להפוך את העסקה לעסקה כלכלית וניתנת לביצוע, לאור כל המורכבות שבה.

עסקה מסוג פינוי-בינוי, הינה למעשה מכר של זכויות הבנייה הקיימות על-פי תכנית קיימת או עתידית ליזם.

קיימים מספר יתרונות משמעותיים אל מול תמ"א חיזוק ועיבוי (כולל תיקון 3). פרוייקט מסוג פינוי-בינוי מאפשר את הריסת המבנה הקיים והקמת מבנה חדש לגמרי במקומו כך שהבניין החדש מתוכנן מראש לעמידות ברעידות אדמה על-פי דרישות החוק והתקנים הרלוונטיים, וזאת במקום לבצע את הפעולה ההנדסית המורכבת של חיזוק מבנה קיים כאמור בתמ"א 38 עיבוי וחיזוק.

בניינים ישנים רבים אינם כוללים כלל מעלית, במסגרת פרוייקט מסוג פינוי-בינוי, מבוצע תכנון מעלית חדשה, לעומת התאמת חדר המדרגות הקיים למעלית בפרוייקטים מסוג תמ"א חיזוק ועיבוי.

פתרון חניה מוסדר בחניון תת-קרקעי (עם או בלי שילוב של חניות עיליות).
כאמור לעיל, לצד היתרונות, קיימים מספר חסרונות שעל כל אחד מהגורמים שנכנס להליך מסוג זה, לקחת בחשבון.

בין החסרונות הבולטים בהליך מסוג זה, לא קיים תמיד אחוז ההסכמה הנדרש לביצוע פרוייקט מסוג זה, מאחר ובמידה ולא קיים קונצנזוס במתחם לקידום הפרוייקט לא ניתן יהיה לממש את הפרוייקט.

מעבר לכך, בפרוייקטים של פינוי-בינוי שלא על דרך הבינוי-פינוי ופרוייקטים עם תכנית שלביות, נושא הבטוחות ומעבר דירה בזמן העבודות בפרוייקט, מהווה חיסרון גדול מבחינת מהות ומורכבות העסקה בכל הקשור לבעלי הדירות, היזם והבנקים.

לא זו אף זו, בכל הקשור להיבט התכנוני - אינטגרציה וסמכות הכרעה בידי מנהלת להתחדשות עירונית - קיימת בעיה במדינת ישראל מאחר וכיום אין סמכות הכרעה אחת ברורה.

מאז שנת 1998, עדיין לא הוכרע סדר עדיפויות לאומי המכתיב לכל גורמי התכנון והשלטון המקומי והמרכזי מתווה ברור. באופן טבעי מצב עניינים זה מעצים את אי-הוודאות השוררת בתחום, שכן יזמים לא יכולים לפעול על קרקע יציבה לצורך קידום מאסיבי של פרוייקטים בשל חשש מהכרעת הרשויות ומדרישות סותרות שמציבים משרדי ממשלה שונים.

בנוסף לכך, לא קיים גוף מרכזי שבפניו ניתן לברר מחלוקות באופן יעיל והכרעתו תהיה סופית בכל הנושאים הקשורים בהתחדשות עירונית. לעניין זה, ועדות הערר הן דוגמה מוצלחת למוסד ציבורי המתפקד היטב ומצליח להסיר חסמי תכנון רבים בתחום, שכן החלטותיהן מחזקות את גורם הוודאות לנוכח התפקוד הלקוי של הוועדות המקומיות.

ועדות הערר רשאיות לדון רק בהחלטות תכנוניות שבסמכות הוועדות המקומיות, והן חסרות השפעה על גופי רישוי ארציים כגון פקע"ר, נציבות כיבוי אש, חברת החשמל, מכון התקנים, רשות המיסים וכולי. כיוון שחלק גדול מהבעיות בתחום חורגות מתחום התכנון גרידא והן תלויות ומשפיעות על גורמים רבים אחרים, נמצא כי תחום ההכרעה של ועדות הערר, אינו מספק לצורך התמודדות מקיפה עם אתגרי ההתחדשות העירונית.

הפעולה העיקרית אשר נדרשת בתחום התכנון, היא הקמת מנהלת התחדשות עירונית בעלת סמכויות נרחבות והתמחות ייעודית בתחום זה. אין המדובר במנהלת לנושא התכנון בלבד, אלא על גוף היכול ליצור אינטגרציה ולקבוע סדרי עדיפויות בהתחשב באילוצים השונים שמעלים משרדי הממשלה השונים.

המינהלת, אם ובמידה ותוקם, צריכה לפעול לאיסוף מידע מקיף בכל הקשור להסרת חסמים בתחום, בעיקר באמצעות קבלת מידע מאנשי מקצוע מהמגזר הפרטי העוסקים בתחום והמכירים את מכלול הבעיות מתוך התהליך עצמו, תוכל לדרוש מסמכי עמדה והבהרות מטעם רשויות בתחום ולהתייעץ עם מומחים בתחומי ההנדסה, התכנון, המשפט והמיסוי, לצורך זיהוי מדוייק של בעיות ומציאת פתרונות מתאימים.

ראיתי לנכון להביא ציטוט של שר השיכון והבינוי לשעבר ח"כ אריאל אטיאס מיום ה- 18.12.12 כפי שפורסם באתר משרד השיכון והבינוי:

"פינוי-בינוי היא פעולה חברתית הנוגעת בשכבות החלשות בשכונות הוותיקות שעבורן הפרוייקט הינו סיכוי והזדמנות לשינוי ושדרוג איכות חייהם. השינוי מאפשר לאוכלוסייה זו להתחיל חיים חדשים עם רווחה כלכלית וסביבתית בדיור הולם ללא כל עלות נוספת מצידה. מדובר במעבר ממבנים מתקופת שנותיה הראשונות של המדינה לבנייה מודרנית למגורים. ההתחדשות העירונית היא כלי משלים שתופס לאחרונה תאוצה לצורך הגדלת מלאי הדירות, לצד המשך תנופת השיווקים בכל רחבי הארץ, לרבות באיזורי הביקוש לשם המשך הורדת מחיר הדירות. השינוי כבר בשטח. לאחר שנים בהם פרוייקטי פינוי-בינוי פשוט לא יצאו לדרך, מאז התיקון שהעברנו בחוק ובו הורדנו את שיעור ההסכמה הנדרשת לפרוייקט פינוי-בינוי ל- 66% בלבד מבעלי הזכויות בבניין ו- 80% במקבץ של בניינים, מורגש שינוי משמעותי. צעדים אלה הביאו ליציאתם לדרך של 17 פרוייקטים הנמצאים בהליכי ביצוע או לקראת ביצוע לאחר ששני מתחמים כבר הושלמו ואוכלסו."

ביום ה- 17.6.13 אישרה מליאת הכנסת ברוב גורף (65 בעד ו- 16 נגד) בקריאה ראשונה את הרפורמה בתכנון ובנייה, אותה מוביל שר הפנים, גדעון סער. בדיון שהתקיים במליאת הכנסת הציג שר הפנים את עיקרי הרפורמה.

שר הפנים, גדעון סער, אמר במליאת הכנסת: "אנו מביאים היום לכנסת את אחת הרפורמות החשובות ביותר באחת המערכות הזקוקות ביותר לרפורמה - מערכת התכנון והבנייה. הרפורמה הנוכחית היא אחד מהמהלכים החשובים ביותר נגד הבירוקרטיה שממררת את חיי אזרחי ישראל".

עוד אמר גדעון סער: "הרוב הגורף שבו אמרה הכנסת "כן"! לרפורמה בתכנון ובנייה מלמדת על ההכרה הרחבה בצורך בשינוי שידלל את הבירוקרטיה והריכוזיות במערכת התכנון והבנייה".

תיקוני חקיקה בתחום התכנון והבנייה נועדו להתמודד עם בעיות מבניות והיוצרות חסמים בירוקראטיים המטילים קשיים מיותרים על אזרחי המדינה.

אחד היעדים אליו מתייחסת הצעת החוק, הינו קיצור משך הזמן הנדרש לאישור תכניות. על-פי החוק במסגרת זאת, מוצע לקבוע, בין השאר, לוח זמנים מרבי לאישור תכניות תוך מתן סמכות להעברת התכנית לדיון במוסד תכנון גבוה אם מוסד התכנון לא עמד בלוח הזמנים הנדרש.

עוד מוצע, לקבוע מסלול מקוצר לקידום תכניות בסמכות הוועדה המקומית שהן תכניות מצומצמות בהיקפן ובהשפעתן (ראה הצעת חוק התכנון והבנייה (תיקון מס' 102), התשע"ג-2013, ס"ח התשכ"ה, עמ' 307, התשע"ב, עמ' 741).

החלטה זו, בדבר שינוי וקיצור המועדים לקבלת החלטה על-ידי הוועדה המקומית, תביא לקיצור מועדים, לצמצום הבירוקרטיה ולהגדלת מלאי יחידות הדיור בכך שיותר פרוייקטים של התחדשות עירונית יצאו לפועל.

כיום, עומד משך אישור תכניות פינוי-בינוי מסלול יזמי בוועדות המחוזיות על שלוש שנים וחצי בממוצע לא כולל הליך קודם, התנהלות מול הוועדה המקומית לצורך קבלת המלצה של הוועדה המקומית להפקיד את התכנית בפני הוועדה במחוזית, הליך שלעצמו לוקח כשנה לכל הפחות. במרכז, משך אישור התכנון מגיע לשיא של 4.5 שנים, בתל-אביב ובדרום ל- 2.8 שנים ובמחוזות ירושלים, חיפה והצפון משך הזמן לאישור תכנית נע בין 3.5 ל- 3.8 שנים.

כאמור לעיל, קיצור המועדים יביא לקיצור הליכים כך שחברות גדולות מתחום הבנייה יקחו חלק בתהליך ההתחדשות העירונית. לדעתו של שר הפנים גדעון סער, העברת הסמכויות לוועדות מקומיות תשחרר את צוואר הבקבוק ותאפשר לוועדות מחוזיות לעסוק בתכניות משמעותיות. במובן הזה, הפירמידה צריכה להתהפך.