הספריה המשפטית
דיני הפקעת מקרקעין - דין ופסיקה

הפרקים שבספר:

דיני הפקעה - כללי

1. זכות הקניין
עוד טרם חקיקתו של חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, קבע בית-המשפט העליון כי זכות הקניין הינה זכות יסוד, הקשורה בטבורה לאופיה הדמוקרטי של מדינת ישראל {ע"א 377/79 פייצר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת-גן, פ"ד לה(3), 645 (1981); ע"א 474/83 הוועדה המקומית לבניה ולתכנון ערים, ראשון לציון נ' חממי, פ"ד מא(3), 370 (1987); ע"א 524/88 "פרי העמק" אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' שדה יעקב - מושב עובדים של הפועל המזרחי להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ, פ"ד מה(4), 529 (1991); ע"א 782/88 מסד חברה הדדית להלוואות וחסכונות בע"מ נ' הסוכנות היהודית לארץ ישראל, פ"ד מה(5), 625 (1991)}.

לאחר היכנסו לתוקף של חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, עוגן המעמד החוקתי של זכות הקניין, וכפי שנקבע בסעיף 3 לחוק-היסוד, "אין פוגעים בקניינו של אדם". מעמד חוקתי זה של זכות הקניין, מקנה לזכות זו את ההגנה החוקתית הקבועה בסעיף 8 לחוק-היסוד, באמצעות "פסקת ההגבלה". בהתאם לכך, קבע בית-המשפט, כי "הדעת וחוק-היסוד אינם סובלים עוד שאדם ינושל מרכושו, או ייפגעו זכויותיו ברכושו, אלא "לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש" {ע"א 3901/96 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה נ' הורוויץ, פ"ד נו(4), 913 (2002); בג"צ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2), 625 (2001) (להלן: הלכת קרסיק, בג"צ 2360/97; ע"א 5546/97 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה קריית-אתא נ' הולצמן, פ"ד נח(4), 629 (2001); עע"מ 4955/07 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה נ' קרן תורה ועבודה, פורסם באתר האינטרנט נבו (26.10.10); ע"א 3159/09 חברת רכבת ישראל בע"מ נ' סבח בית עדה, פורסם באתר האינטרנט נבו (28.04.13)}.

ההגנה החוקתית לה זוכה זכות הקניין, אינה, כידוע, הגנה מוחלטת וזכות זו אינה חסינה מפני צרכים ואינטרסים ציבוריים חשובים, המשרתים את טובת הכלל. כך הוא הדבר כאשר קיים אינטרס ציבורי מובהק המחייב את נטילתם של מקרקעי היחיד, והעברתם לשימושו של הכלל. במקרים מעין אלה, מסורה לרשויות המדינה הסמכות ליטול בכפיה את מקרקעיו של הפרט, ולהעבירם לחזקתן ולבעלותן. ברי לכל בר-בי-רב, כי אותה נטילה כפויה - היינו הפקעת המקרקעין - פוגעת קשות בקניינו של הפרט, אשר נאלץ לוותר על זכויותיו במקרקעין, לרוב נכס יקר ערך, שלעיתים אף נושא עבורו משמעויות נוספות מלבד ערכו הכלכלי.

ואולם, סמכות פוגענית שכזאת הינה, לעיתים, בגדר "הכרח-לא-יגונה" {הלכת קרסיק} דבר המתחייב מהצורך לממש מטרות ציבוריות ראויות, אשר ישרתו את החברה בכללותה, ויביאו לצמיחה ולפיתוח של המשק בישראל. יפים, בהקשר זה, דבריו של כב' השופט ע' פוגלמן ב- ע"א 8622/07 {אהוד רוטמן נ' מע"צ החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, פורסם באתר האינטרנט נבו (14.05.12)}:

"בבסיס הסמכות להפקיע מקרקעין ולהסב את השימוש בהם לטובת הציבור עומד הצורך לאפשר לחברה מאורגנת לספק לחבריה שירותים ומוצרים שהשוק החופשי מתקשה לספקם באופן מיטבי ויעיל. רכישה רצונית של חלקות מקרקעין רבות הדרושות למימוש מטרה ציבורית ומצויות בבעלותם של פרטים רבים, כרוכה בהוצאות עסקה גבוהות הנובעות בין היתר מבעיות תיאום ומחשש להתנהגות אסטרטגית-אופורטוניסטית מצד בעלי החלקות. מגבלות אלו מערימות קשיים ניכרים להגיע לתוצאה יעילה ומצדיקות התערבות שלטונית."

דברים דומים נאמרו על-ידי הנשיא א' ברק ב- ע"א 3901/96 {הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה נ' הורוויץ, פ"ד נו(4), 913 (2002)}:

"המקרקעין - ואני מתרכז עתה בהיבט זה של הקניין - הוא משאב לאומי. כמות המקרקעין אינה ניתנת להגדלה. חיי החברה מותנים ביכולת הציבור לעשות שימוש במקרקעין, כגון לבנות כבישים, לסלול מסילות, להסדיר אמצעי תקשורת, להבטיח בנייתם של מוסדות ציבור, לשמר עתיקות ונכסים תרבותיים, לשמר שטחים פתוחים, ולקיים שמירה על ביטחון הציבור ושלומו [...] כל אלה הופכים את קניין המקרקעין לקניין שמימד האחריות החברתית בו הוא חשוב. שיקולים אלה ואחרים מחייבים מתן כוח למדינה לפגוע בקניין הפרטי כדי לקיים את אינטרס הציבור. בכך מתבטאת האחריות החברתית המיוחדת של הקניין הפרטי {ע"א 832/13 המערערים והמשיבים שכנגד נ' המשיבה והמערערת שכנגד, תק-על 2014(3), 13453 (2014); בג"צ 3421/05 מחו'ל נ' שר האוצר, פורסם באתר האינטרנט נבו (18.06.09); עע"מ 1369/06 הלביץ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה, פורסם באתר אינטרנט נבו (09.07.08)}.

2. הדין החל
בדין הישראלי קיימים מספר דברי חקיקה המסמיכים את רשויות השלטון השונות להפקיע את מקרקעיו של הפרט - חלקם הם פרי פועלו של המחוקק הישראלי, וחלקם מצויים עמנו עוד מימי השלטון המנדטורי. שלושה הם הבולטים מבין דברי חקיקה אלה: פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי הציבור), 1943(להלן: "פקודת הקרקעות"); פרק ח' לחוק התכנון והבניה ופקודת הדרכים {לסקירה כוללת ומקיפה בנושא זה, ראו: אהרן נמדר הפקעת מקרקעין, תשע"א-2011, 110-85}.

יצויין, כי פקודת הדרכים היא פקודה מנדטורית אשר בוטלה במסגרתו של החוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי הציבור) (מס' 3), התש"ע-2010. ביטולה של הפקודה נכנס לתוקף ביום 15.02.10, ועל-כן הפקעות שנעשו מכוחה של הפקודה עובר לביטולה, יידונו בהתאם להסדרים שנקבעו בה {ע"א 832/13 המערערים והמשיבים שכנגד נ' המשיבה והמערערת שכנגד, תק-על 2014(3), 13453 (2014)}.
{ראה דיוננו בשער ג': חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 לעיל}